养老服务人才队伍建设的发展与展望（三）

全社会对养老服务人才队伍建设的认识不断深化

近20年来，关于养老服务人才队伍建设的认识，有一个逐渐提升的过程。最初关于老年服务的认识为：老年需求主要是生活照护和疾病治疗，传统上对老年人的认识也是如此。进入“十二五”时期，随着老龄化程度的加深，老年人群的扩大，家庭结构的变化，建设社会养老服务体系的问题开始提出，社会工作人才也成为养老服务人才的重要组成部分。进入“十三五”时期，老龄化社会的特征更加清晰，老龄化问题进入更为宏观的视野，不被仅仅看作是老年人问题，而是整个社会的问题，不仅仅是眼前的问题，更是人口长期均衡发展问题。反过来，养老问题需要全社会参与，但家庭作为最古老的社会组织应该在新的形势下发挥作用，于是养老服务人才包含了家庭照护人才、机构管理人才。到党的十九大以后，国家确定了实施积极应对人口老龄化战略，养老服务人才的内涵进一步丰富和扩大，人才发展的前景也越来越广阔。

随着人口老龄化的加剧，养老服务需求不断变化，老龄化社会养老服务人才队伍的特征也逐渐清晰，政府和学界对养老服务人才队伍建设的认识也不断深化。主要体现为：养老服务人才专业领域不断拓展和细分化；养老服务人才发挥作用领域不断延伸和标准化；养老服务人才管理领域逐步规范和体系化。

一、养老服务人才队伍范畴不断延展

养老服务人才的内涵进一步丰富、外延进一步拓展。养老服务人才有狭义和广义之分，从狭义上看，养老服务人才通常指服务在一线的养老护理员；而从广义上看，只要是为老年人提供服务的人才都是养老服务人才，可以进行分层分类，如直接服务或间接服务、全职服务或兼职服务、核心服务或外围服务、全时服务或节点服务等。

在老年学研究专家看来，养老服务人才应该是一个广义的范畴，包括多种学科、多个行业、多种专业、不同层次为老年人提供服务的人才。“养老服务是跨学科、跨行业的，包括心理学、社会学、体育、认知哲学、神经科学、行政科学、经济学和管理科学种种。因此，这并不是简单的向现有的护理人员或主管提供一些培训、颁发证书，而是要先建立可衡量的准绳，然后根据这些来建立培训课程和人才考核的标准。健康积极的老龄公共教育也很重要。全社会都要互相的适应，并需要有新的思维方式。”“养老的含义包括对老年人生活的供养、健康的维护、心理的健康维持，也包括各种服务。因此，它是需要多学科、多专业来共同维持的。”

从政府政策的角度来看，作为政策对象的养老服务人才，人才队伍范畴不断扩大，层次不断增多。从偏重于医疗、康复、护理、健康监测管理等专业照护服务人才，延展至心理疏导、法律咨询、休闲娱乐等精神文化生活服务人才；从社区工作者、老龄工作干部等直接服务的公共服务人才，延展至社会保障、教育培训、文化建设、标准化、评估、监督等方面的公共管理与公共服务人才；从养老机构护理人才和经营管理人才，延展至家政服务人才、老龄产业发展人才；从老年协会等单一类型社会组织延展至行业协会、商会等多种社会组织人才以及人才中介、金融投资等社会服务业相关人才。

总体看来，养老服务人才队伍就是围绕老年人的老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所安，提供专业服务、市场服务、公益服务、公共服务的人才，随着老龄人口的增加，养老服务人才队伍将不断壮大。要采取行之有效的养老服务人才队伍建设措施，对养老服务人才进行梳理、盘点、分层、分类是必不可少的。从能级层次来看，养老服务人才既有企业家、也有专业技术人才，绝大部分体现在一线实务操作人才；从区域分布来看，既有城镇社区服务人才，也有农村基层服务人才。从国家重点建设的六支人才队伍来看，养老服务人才在社区工作者和高技能人才队伍中占有较高的比重，在其他人才队伍建设中也都需要体现与老龄事业和老龄产业发展的支撑融合。根据我国当前老人分布状况，我国养老服务体系为9073结构，即居家养老90%、社区养老7%、机构养老3%，养老服务的主角是家庭成员，首先是配偶，其次是子女，第三是保姆，然后才是养老机构等组织。因此，家庭成员是养老服务人才的主力军，从政策层面来看，养老服务人才队伍建设，已经把家庭成员纳入养老服务教育培训的范畴。2021年1月国务院办公厅《关于促进养老托育服务健康发展的意见》提出，增强家庭照护能力，帮助家庭成员提高照护能力。

图1 养老服务人才的基本构成

二、养老服务人才专业类型和职业技能不断延伸

从专业领域看，养老服务人才专业领域不断拓展和细分化，涉及比较广泛的专业领域。”十一五“时期的专业类型主要是老年医学、管理学、护理学、营养学、心理学等，到”十三五“时期，扩展为老年学、人口与家庭、人口管理、老年医学、中医骨伤、康复、护理、营养、心理和社会工作等，”十四五“时期进一步扩展和细化成为更多专业类型，并在老年产业统计分类中得到规范。

表2 养老服务人才的专业类型

随着养老服务产业的发展、细分、标准化和规范管理，养老服务产业人才也随之发展和规范。老龄产业的概念在1997年提出，2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》后，养老服务业获得快速发展。党的十九大提出大力发展老龄产业，为养老产业发展注入了新的动力。2020年出台的国家《养老产业统计分类》把养老产业分为养老照护服务，老年医疗卫生服务，老年健康促进与社会参与，老年社会保障，养老教育培训和人力资源服务，养老金融服务，养老科技和智慧养老服务，养老公共管理，其他养老服务，老年用品及相关产品制造，老年用品及相关产品销售和租赁，养老设施建设等12个大类，又细分为51个中类和79个小类。

三、养老服务人才发展需要政府发挥主导作用

在社会主义市场经济环境下，养老服务人才队伍建设同样面临政府与市场关系问题。对于养老服务，政府难以大包大揽，必然与社会组织、市场主体存在一个分工问题。近20年来养老领域进行了一些改革探索，积极引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，充分激发各类市场主体活力。2014年《关于做好政府购买养老服务工作的通知》明确，在购买养老服务人员培养方面，主要包括为养老护理人员购买职业培训、职业教育和继续教育等;2019年《关于推进养老服务发展的意见》明确，将养老服务纳入政府购买服务指导性目录，其中的购买重点包括人员培养等服务。2016年国务院《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》明确，尽管全面放开养老服务市场，但政府在养老服务人才队伍建设方面承担起了相应的职责：着眼于”提升养老服务人才素质。将养老护理员培训作为职业培训和促进就业的重要内容。对参加养老服务技能培训或创业培训且培训合格的劳动者，按规定给予培训补贴。推动普通高校和职业院校开发养老服务和老年教育课程，为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供教学资源及服务。完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。建立养老服务行业从业人员奖惩机制，提升养老护理队伍职业道德素养。将养老护理员纳入企业新型学徒制试点和城市积分入户政策范围。积极开发老年人力资源，为老年人的家庭成员提供养老服务培训，倡导“互助养老”模式。政府在放开市场、培育市场的同时发挥主导作用，政府加强监管，购买服务，给予培训补贴，推进资源提供，建立激励机制，家庭成员养老服务培训等，形成“多元治理”的格局。

（作者：吴江，中国人事科学研究院原院长、研究员，中国老年学与老年医学学会养老人才发展专委会主任）