为积极应对人口老龄化，改善老年人生活环境，提升老年人生活质量，依据《中华人民共和国老年人权益保障法》，全国老龄办、国家发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部等25个部委共同制定了《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)，现就文件解读如下：
一、出台背景
习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时指出：满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉。我国已经全面进入老龄化社会，人口老龄化成为我国实现“两个一百年”奋斗目标、推进社会主义现代化建设必须考虑的长期变量。近年来，各地区各有关部门围绕改善老年人居住生活环境，不断加强老年社会保障体系建设，努力创新公共服务供给方式，积极推动公共设施及老年人家庭无障碍改造，持续营造敬老养老助老社会氛围，取得了积极成效。但长期以来，我国社会运行和发展的基础是人口结构相对年轻，城乡社会建设、基础设施建设大多基于年轻人的需要，没有预先考虑到老龄社会的特点要求，也没有充分考虑到老年人对居住生活环境的特殊需要，缺乏长远的、战略性规划指导。另一方面，随着人口老龄化的快速发展，老年人居住条件、公共服务、社区环境、权益维护、社会参与等方面暴露出的环境问题也越来越突出，老年人日常生活和参与社会存在的障碍越来越明显，成为积极应对人口老龄化的重大风险因素。城乡公共服务设施的规划建设与老龄化社会发展的客观要求还不相适应，老年人居住条件、公共服务、社区环境、权益维护、社会参与等方面与全面建成小康社会的目标要求还有较大差距，老年宜居环境建设仍亟待加强。习总书记多次作出指示批示，要求立足当前，着眼长远，抓住优先的窗口期，加强顶层设计。5月27日，在中共中央政治局第三十二次集体学习时，习总书记再次强调要不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策，增强政策制度的针对性、协调性、系统性。为贯彻落实中央领导批示要求及党的十八届五中全会部署，推动老年宜居环境建设工作健康有序开展，全国老龄办、国家发改委等25部委制订了《指导意见》。
二、创制过程
2006年，世界卫生组织提出了“老年友好型城市”建设的理念。为顺应我国人口老龄化形势新变化和老龄事业发展新要求，2009年，全国老龄办在我国东部沿海和东北老工业基地7个省份的14个城市或城区开展了“老年友好城市”、“老年宜居社区”试点工作。2012年，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》专门增加“宜居环境”章节，明确要求“国家采取措施，推进宜居环境建设，为老年人提供安全、便利和舒适的环境”。2013年，全国老龄办在浙江湖州召开了全国老年友好城市和老年宜居社区试点工作总结会议，会议提出友好城市和宜居社区试点创建工作，为构建老年宜居环境体系奠定了良好基础，全国老龄办在全国范围内开展“老年友好城市”、“老年宜居社区”、“老年温馨家庭”建设，倾力打造老年宜居环境。2015年，全国老龄办按照国务院领导要求和全国老龄工作委员会工作部署，围绕老年宜居环境建设开展了专题研究，动员多学科专家进行了专题学术研究，并组织力量对前期试点情况进行了全面调研，在此基础上起草了《指导意见》。《指导意见》多次征求学界专家、相关部委及地方老龄部门的意见，经修改完善后，于2016年9月会签印发。
三、创制思路
《指导意见》贯彻十八届五中全会“积极开展应对人口老龄化行动”精神，秉承国家积极应对人口老龄化战略和积极老龄化、健康老龄化的理念，坚持问题导向、改革创新，重点关注解决推进老年宜居环境建设工作的三个方面问题：一是统一认识、凝聚共识，厘清老年宜居环境建设的发展理念、基本原则、发展目标;二是针对当前在居住条件、交通出行、健康支持、养老服务、社会参与等老年人生活环境建设方面的突出问题，规划出当前我国老年宜居环境建设的重点领域;三是强调政府在老年宜居环境建设中的主体地位和主导作用，既从保障和改善老年民生的角度提出一系列建设任务，又从组织领导、规划统筹、政策支持等多个方面制定全方位的保障措施，保障老年宜居环境建设工作的有序推进。
四、内容解读
(一)老年宜居环境新理念及其两个重要内涵
《指导意见》提出了老年宜居环境建设这一新理念。老年宜居环境建设是指适应人口老龄化形势的发展要求，为促进社会生活环境从“成年型”向“全龄型”转变，妥善解决人口老龄化带来的社会问题，着力发展有利于老年人保持健康、独立和自理，融入社会、参与社会的硬件设施环境和社会文化因素，为老年人平等参与社会生活提供必要条件，同时也为各年龄层的其他社会成员提供和谐共融的整体环境。这一新理念有两个重要内涵：一是环境建设要充分考虑人口老龄化因素，适合人口老龄化社会发展的新要求，立足当前，着眼长远，体现前瞻性、科学性与整体性。二是环境建设要符合老年人身心特点，满足老年人的使用需求，方便可及又适用易用，能增强老年人幸福感、获得感，提升老年人生活生命质量。
(二)老年宜居环境建设的四条基本原则
依据老年宜居环境建设的新理念及其内涵，《指导意见》提出了当前我国推进老年宜居环境建设的四条基本原则：一是理念引领，规划先行。在经济社会急速变迁、人口老龄化快速发展的过程中，老年人已经成为公共环境的主要使用群体。我国城乡规划、社会治理与公共服务理念与实践均明显滞后，特别是在城市规划上，长期偏重于城市发展效率，未能及时适应人口年龄结构的变化。因此，推进老年宜居环境建设要坚持综合考虑人口老龄化的影响，树立适老宜居新理念，将老年宜居环境建设的新理念植入社会建设的各个方面，将老年宜居环境建设纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划及相关专项规划，加强前瞻性规划和安排，以规划带动老年宜居环境建设工作的全面开展。二是城乡统筹，突出重点。由于长期形成的城乡发展鸿沟，在农村加强老年宜居环境建设，为广大农村老年人提供更好的居住生活环境，将是我国老年宜居环境建设的重中之重，也是难中之难。而在老年宜居环境建设方面，大城市、中小城镇、农村地区面临的主要问题以及建设的重点任务，也各不相同。老年宜居环境建设必须坚持城乡统筹、突出重点的原则，树立问题导向，聚焦城乡社区老年宜居环境建设的重点领域和薄弱环节，根据各自不同的特点和需求优先解决当前的突出问题。三是多元参与，共建共享。良好的公共环境需要建设、维护和管理并行，涉及多元利益主体，这就要求市场、社会、家庭、个人多元参与，方能形成合力。强调包容性策略和通用性设计的老年宜居环境，不仅提升了公共环境的适老化水平，同时也促进了共同环境的全龄通用、人人共享。老年宜居环境建设必须坚持多元参与、共建共享的原则，使人人既是老年宜居环境建设工作的参与者，又是建设成果的受益者。四是改革创新，注重实效。我国刚进入老龄化社会的初期，一方面现行的城乡规划和建设标准对老龄社会的宜居需求预见性不足，另一方面老年人居住条件、公共服务、社区环境、权益维护、社会参与等方面暴露出的问题也越来越突出，老年宜居环境建设既是一项具有战略意义的改革事业，又是一项积极回应广大老年群体的新期待、新要求的民生工程，必须坚持改革创新、注重实效的原则，既要不断深化理论创新、实践创新和制度创新，又要立足实际形成地方特色。
(三)老年宜居环境建设的发展目标
根据目前我国老年宜居环境建设的现状和环境建设工作的基础性、长期性特征，结合党的十八大提出的“两个一百年”奋斗目标，《指导意见》既提出了老年宜居环境建设的总体目标，还从理念树立、支持性环境、包容性环境、建设工作推进等方面分别提出四个具体分项目标。到2025年，老年宜居环境建设的总目标是老年宜居环境体系基本建立，在硬件设施方面“住、行、医、养”等硬件设施环境更加优化;在社会文化方面，敬老养老助老社会风尚更加浓厚。四个分项目标分别是：理念普遍树立，老年群体的特性和需求得到充分考虑，人人关注、全民参与老年宜居环境建设的良好社会氛围逐步形成。支持性环境不断优化，老年人的居住环境、安全保障、社区支持、家庭氛围、人文环境持续改善，老年人能够尽可能长地生活在熟悉的环境中，最大限度地保持健康、活力、独立。包容性环境逐渐改善，人们以积极的姿态面对老年群体，老年人融入社会、参与社会的障碍不断消除，老年人信息交流、尊重与包容、自我价值实现的有利环境逐渐形成。建设工作普遍开展，各地普遍开展老年宜居环境建设工作，形成一批各具特色的老年友好城市、老年宜居社区。
(四)老年宜居环境建设的重点任务
《指导意见》吸收了世界卫生组织老年友好型城市建设的理念，结合我国国情，提出了当前我国老年宜居环境建设的主要任务，包括支持性硬件环境和包容性社会因素两方面，共计5个大项17个子项内容：建设适老居住环境、适老出行环境、适老健康支持环境、适老生活服务环境、敬老社会文化环境等。其内容主要围绕老年人生活中面对的突出困难和障碍，紧扣“环境”这个关键词，着眼于发展更有利于老年人保持健康、独立的硬件支持环境和更有利于老年人融入社会、参与社会的社会文化环境，明确了政府职能边界范围内，近期能做，且能做好的重点建设任务。
1.适老居住环境。考虑到老年人的生理特性和反应能力，老年人生活环境的首要因素是安全，特别是其住宅环境的安全应急功能应予以优先考虑，安全性是当前适老居住环境建设的重点。为此，《指导意见》提出：对老年人住宅进行适老化改造，加装防护扶手、防滑地板、坐浴椅等防跌倒装置，紧急呼叫和监护网络等紧急救助装置，提升安全系数，降低风险。支持适老住宅建设，对开发老年公寓、老少同居的新社区和有适老功能的新型住宅提供相应政策扶持，开发通用住宅方便老年人和子女共同居住，使老年人得到更好的安全照护和亲情陪伴。
2.适老出行环境。老年人与社会连接的前提是老年人可以出得了门，到得了想去的地方，“阳光出行”。可及性是当前适老出行环境建设的重点。为此，《指导意见》提出：强化住区无障碍通行，对坡道、楼梯、电梯、扶手等公共建筑节点进行改造。构建社区步行路网，在老年人活动最多的社区，为老年人和各年龄人群提供平整安全的步行道路。发展适老公共交通，在公共交通和出行通道为老年人出行提供便利，保障安全的前提下，减少障碍和不可及区域。完善老年友好交通服务，在有条件的地区，为老年人提供必要的休憩空间和绿色通道，也为其他年龄人群提供通用的方便设施。
3.适老健康支持环境。老年人的健康需求是最大需求，相对于其他年龄群体，老年人的健康需求不仅仅体现在医疗上，更体现在治病以外的两头：养生保健和康复护理上。整体性是当前适老健康支持环境建设的重点。为此，《指导意见》提出：在医养结合的基础上，建设老年人健康整体支持环境。一是优化老年人就医环境，加强老年医疗服务资源与网点体系建设，推进基层医疗卫生机构和医务人员参与社区、居家养老，鼓励医疗卫生机构与养老机构开展对口支援、合作共建。二是提升老年健康服务科技水平，开展智慧家庭健康养老示范应用，发展生物医学传感类可穿戴设备，开发各类诊疗终端和康复治疗设备，运用现代信息技术搭建社区、家庭健康服务平台，使用先进的科技手段为老年人提供实时监测、长期跟踪、健康指导、评估咨询等健康管理服务。
4.适老生活服务环境。目前我国生活服务设施的建设较少考虑人口老龄化因素，更少考虑老年人实际使用需求，老年人群体一些必要的生活服务尚未得到满足，便利性是当前适老生活服务环境的建设重点。为此，《指导意见》提出：加快配套设施规划建设，同步设计规划适合老年人生活特点和需求的配套设施。加强公共设施无障碍改造，加强对商场、公园、景区等与老年人日常生活密切相关的公共设施的无障碍设计与改造。健全社区生活服务网络，利用物流、家政等服务业，开发老年人适用的用品，为老年人生活提供便利。构建适老信息交流环境，消除老年人通过网络等信息渠道获取资讯的障碍。加强老年用品供给，重点设计和研发老年人迫切需求的食品、医药用品、日用品、康复护理、服饰、辅助生活器具、老年科技文化产品。大力发展老年教育，结合多层次养老服务体系建设，改善基层社区老年人的学习环境，完善老年人社区学习网络。
5.敬老社会文化环境。老年宜居环境不仅包括适老的支持性的生活设施环境，也包括包容、支持老年人融入社会的文化软环境。包容性是当前敬老社会文化环境建设的重点。为此，《指导意见》提出：营造老年社会参与支持环境，倡导老年人自尊自立自强，鼓励老年人自愿量力、依法依规参与经济社会发展，以积极的态度看待老年人，破解制约老年人参与经济社会发展的法规政策束缚和思想观念障碍。弘扬敬老、养老、助老社会风尚，开展“敬老养老助老”主题教育活动，开展老龄法律法规普法宣传教育，反对和打击对老年人采取任何形式的歧视、侮辱、虐待、遗弃和家庭暴力。倡导代际和谐社会文化，完善家庭支持政策，巩固家庭养老功能，加强家庭美德教育，开展寻找“最美家庭”活动和“好家风好家训”宣传展示活动，实现家庭和睦、代际和顺、社会和谐。为老年人创造良好的社会生活氛围，更好地融入社会和获得认同，参与社会，实现自我价值提供条件。
(五)老年宜居环境建设的保障措施
作为贯彻实施《老年法》、积极应对人口老龄化行动的重要举措，老年宜居环境建设已成为全国老龄委的一项重点工作任务，将纳入“十三五”期间老龄事业发展总体规划持续推进。为保障此项工作的顺利推进，《指导意见》提出了五项具体保障措施：一是加强组织领导。老年宜居环境建设工作涉及多个部门，是一项跨领域、跨部门的战略性系统工程，需要各地、各部门在充分认识其重要意义的基础上，切实加强组织领导，建立主要领导负责制和跨部门协商协同推进机制，合理配置资源，加大财力保障，明确责任分工，切实抓好落实。二是加强规划统筹。老年宜居环境建设，既关乎当前，又关乎长远。各地要把老年宜居环境建设工作列入党委、政府的重要议事日程，纳入国民经济和社会发展规划，在制定具体的城乡规划时要根据人口老龄化发展趋势、老年人口分布和老年人的特点，综合考虑适合老年人的公共基础设施、生活服务设施、养老服务设施、医疗卫生设施、教育文化体育设施建设，统筹安排建设用地及配套设施，提高规划编制的科学性、前瞻性、适老性。三是加强政策支持。作为基础性建设工程，老年宜居环境建设需要充分发挥财税等各项政策的撬动功能，通过创新方式，扶持、支持多方主体积极参与。各地区、各有关部门要运用更加灵活务实的财政政策，依法落实税收政策，统筹政府资金、社会资本、集体收入及产业基金等，鼓励社会资本参与老年宜居环境建设。鼓励金融机构面向老年宜居环境重点工程开发相关金融产品和服务。对免费或优惠向老年人开放的公共服务设施，按照有关规定给予财政补贴。加大养老用地政策落实力度，支持老年宜居环境建设。四是加强示范引导。开展一项全新的探索性工作，试点示范是必要的推进方式。我国积极利用国际老年友好型城市网络等平台开展的老年友好型城市、老年宜居社区建设试点工作为老年宜居环境建设奠定了良好的基础，各地区要在此基础上组织开展老年友好城市、老年宜居社区示范活动。鼓励有条件的地方结合本地实际，选择不同类型的城市(社区)，积极稳妥地开展老年宜居环境建设示范工作。五是加强宣传推广。开展对老年宜居环境建设新理念的宣传推广，引导社会舆论和人民群众关注老年宜居环境建设工作，为推进老年宜居环境建设营造良好的社会氛围是推进老年宜居环境建设工作的重要方面。各地、各部门要充分发挥新闻媒体、宣传舆论的鼓动、引导作用，把理论宣传、政策措施宣传和实践创新的报道结合起来，把集中宣传造势和经常性宣传灌输结合起来，为这项老年民生工程营造了良好的社会氛围。