让人民生活幸福是“国之大者”，养老是百姓心头事。如何满足亿万老年人日益增长的美好生活需要，“十四五”规划纲要作出了明确回应：“健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务。”这预示着我国养老服务从困难老年群体兜底保障逐步向公共服务供给转变。

要健全基本养老服务体系，服务对象如何界定?服务内容如何充实?服务由谁提供?资金如何保障?围绕这一系列社会关注的问题，多位专家学者接受本报记者采访时表示，探索构建基本养老服务体系，对于实现积极应对人口老龄化国家战略具有重要意义，只有从服务对象、服务项目、资金保障等方面率先破局，才能确保基本养老服务兜住底线、覆盖全体、均等享有，老年人幸福晚年才能更加充实、更有保障、更可持续。

服务对象亟须精准界定

“目前，国家层面对基本养老服务项目和保障标准没有作出制度性安排，基本养老服务内涵还不够清晰、外延不够明确。”在中国老龄协会政策研究部主任李志宏看来，这成为我国养老服务体系健全和完善的制约因素。

专家指出，清晰、科学界定基本养老服务对象，是健全基本养老服务体系、开展基本养老服务的重要前提，需要学理讨论、时间观察、互动博弈。

“不能依靠自身和家庭实现自我照料和自给自足，需要政府兜底的困难老年人毫无疑问应该包含在内。而基本二字，应当将全体老年人都包括在内。”北京市委党校教授李兵表示。

对于“人人享有基本养老服务”要全面理解。有专家认为，应该以身体状况为首要和必要条件，初期以重度失能失智老人为主，在这部分老年人中，还要优先考虑特困、低保、空巢、高龄等老年人群，随后根据国家经济条件逐步扩大服务对象范围。

多位专家表示，基本养老服务优先保障范围较为明确。经济困难家庭、计划生育特殊困难家庭中的失能、重残、高龄老年人，普通家庭中的中度以上失能老年人，独居重残、高龄老年人都应纳入其中。

全国人大代表、安徽省民政厅副厅长耿学梅在今年全国两会时提出，发展基本养老服务要坚持尽力而为、量力而行、合理规划原则，要实行“几步走”，最先从失能老年群体刚需保障入手，逐步提标扩面，合理引导基本养老服务发展。

中国人民大学社会保障研究所所长胡宏伟也认为，“基本养老服务应优先保障困难老年群体，随着经济社会的发展，不断扩充提升，最终面向全体老年人。”

服务项目应制定清单管理

4月20日，国家发改委、民政部等21个部门联合发布《国家基本公共服务标准(2021年版)》，设老有所养专章，从老年人健康管理、老年人福利补贴、职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险四方面，明确了国家基本养老公共服务具体保障范围和质量要求。

记者梳理时发现，各地也在积极探索基本养老服务体系构建。从已经发布基本养老服务清单的地区来看，清单涉及了老年人基本生活照料、健康管理服务、休闲娱乐服务、巡防关爱服务、法律援助服务、居家适老化改造、养老设施建设、津补贴发放、基本医疗保险、老年教育、户口迁移等内容。

在一些专家看来，目前地方提供的基本养老服务内容既涵盖了兜底服务内容，也包括了保障、普惠、优待等性质的服务，部分地区还将直接发放津补贴等也纳入了基本养老服务范畴，政策边界有待进一步厘清。

“基本养老服务是单指服务，还是可以包括所有生产服务所需的要素，设施、设备、筹资制度等，这是关于狭义服务范畴和广义服务范畴的讨论问题。”胡宏伟认为，作为基本养老服务，应该具有兜底性、基础性、迫切性、可负担性、可持续性等特征。

有专家提出，各地可考虑经济社会发展水平和财政承受能力，统筹考虑老年人生存安全、生活需要、照护需要、社会参与等各类需求，进一步明确基本养老服务保障内容。

“按照‘公民的权利、国家的责任’原则，在老年人权益保障法中规定国家应当做的，都应列入基本养老服务范畴。”国家发展改革委宏观经济研究院研究员顾严见解独到。

资金保障逐级逐层合理分担

解决资金来源问题是健全基本养老服务体系，推进基本养老服务均等化、普惠化、便捷化的必然要求。

记者了解到，目前，各地开展基本养老服务的经费来源，有发改部门牵头安排项目支持，也有财政和民政部门开展社区居家养老服务改革试点资金支持，还有民政部门用部本级福彩公益金给予地方的支持。但多数资金还是由地方财政提供，中央和地方财政支出还没有形成稳定的制度化投入机制。

在李兵看来，中央和地方财政支出制度化实属必要，“国家和地方政府要根据养老服务发展规划，为基本养老服务顺利开展提供必要的资金支持。”

对于如何建立基本养老服务财政投入机制，专家普遍建议，研究设立中央财政专项科目，稳定基本养老服务投入，同时，可将与老年人直接相关的老年人能力综合评估、居家养老等事项明确为中央与地方共同财政事权;优化转移支付结构，提供基层财政保障能力，引导地方将一般性转移支付资金投入基本养老服务领域。

也有专家建议，基本养老服务资金由中央与地方合理分担，可以参照其他领域基本公共服务中中央和地方支出责任划分，但初期要把握好度，精准投放，既要避免“吊高胃口”，又要稳定社会预期，以小投入撬动大市场，进而形成收放自如的财政保障机制。

对此，胡宏伟提出，“我们要注重财政投入和其他投入之间的关系，如果对应的财政支出责任划分不当，可能会产生财政投入挤出非财政投入的影响，进而对我国长期以来形成的政府、社会、家庭之间的良好关系产生冲击。”

(来源：中国社会报2021.5.13)