一是政府购买服务政策（给社会组织钱，这是加法）。比如文件规定，逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，对民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目，同等条件下优先向社会组织购买。还比如文件规定，中央财政继续安排专项资金，有条件的地方可参照安排专项资金，支持社会组织参与社会服务，加强社会组织能力建设，有计划有重点地扶持一批品牌性社会组织。

二是完善税收优惠政策（给社会组织减负，这是减法）。比如文件规定，要落实国家对社会组织各项税收优惠政策，符合条件的社会组织按照有关法律法规享受相关税收优惠政策。财政、税务部门要研究完善社会组织税收政策体系和票据管理制度，改进和落实公益慈善事业捐赠税收优惠制度。

三是完善人才政策（给社会组织提升素质，这是乘法）。比如文件要求，要把社会组织人才工作纳入国家人才工作体系，对社会组织的专业技术人员执行与相关行业相同的职业资格、注册考核、职称评定政策，对符合条件的社会组织专门人才给予相关补贴，将社会组织人才纳入国家专业技术人才知识更新工程。比如建立社会组织负责人培训制度，积极向国际组织推荐具备国际视野的社会组织人才。还比如要求有关部门和群团组织要将社会组织及其从业人员纳入有关表彰奖励推荐范围。

四是给社会组织发挥作用的舞台（给社会组织赋能，这是乘法）。比如文件要求，要结合政府职能转变和行政审批改革，将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担。比如文件要求给社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务的舞台，支持社会组织尤其是行业协会商会在服务企业发展、规范市场秩序、开展行业自律、制定团体标准、维护会员权益、调解贸易纠纷等方面发挥作用，使之成为推动经济发展的重要力量；支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为社会建设的重要主体；支持社会组织在发展公益慈善事业、繁荣科学文化、扩大就业渠道等方面发挥作用，满足人民群众多样化需求，等等。 

一是管理好人（发起人、负责人）。比如要求加强对社会组织发起人、拟任负责人资格审查。将社会组织发起人的资格、人数、行为、责任等事项纳入有关行政法规予以规范。发起人应当对社会组织登记材料的合法性、真实性、准确性、有效性、完整性负责，对社会组织登记之前的活动负责，主要发起人应当担任首届负责人。建立发起人不良行为记录档案。发起人不得以拟成立社会组织名义开展与发起无关的活动，禁止向非特定对象发布筹备和筹款信息。党政领导干部未经批准不得发起成立社会组织。经批准担任发起人但不履行责任的，批准机关要严肃问责。2016年9月25日新华社公布的中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》明确规定，要限制失信被执行人设立社会组织以及担任社会组织负责人。

二是管理好钱，建立民政部门牵头，财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制，共享执法信息，加强风险评估、预警。民政、财政部门要推动社会组织建立健全内控管理机制，严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度，推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。财政部门要加强对社会组织财政、财务、会计等政策执行情况的监督检查，发现问题依法处罚并及时通报民政部门。税务部门要推动社会组织依法进行税务登记，对于没有在税务机关登记的社会组织，要在本意见下发后半年内完成登记手续；加强对社会组织非营利性的监督，严格核查非营利组织享受税收优惠政策的条件，落实非营利性收入免税申报和经营性收入依法纳税制度；加强对社会组织的税务检查，对违法违规开展营利性经营活动的，依法取消税收优惠资格，通报有关部门依法处罚社会组织和主要责任人。审计机关要对社会组织的财务收支情况、国有资产管理使用情况进行审计监督。金融管理部门要加强对社会组织账户的监管、对资金往来特别是大额现金支付的监测，防范和打击洗钱和恐怖融资等违法犯罪活动。中国人民银行要会同民政部加快研究将社会组织纳入反洗钱监管体系。

三是管理好活动（包括境内活动、境外活动）。各级政府及有关部门要按照职能分工加强对社会组织内部治理、业务活动、对外交往的管理。

民政部门要通过检查、评估等手段依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况，建立社会组织“异常名录”和“黑名单”，加强与有关部门的协调联动，将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩。民政部门要会同有关部门建立联合执法制度，严厉查处违法违规行为，依法取缔未经登记的各类非法社会组织。对被依法取缔后仍以非法社会组织名义活动的，公安机关要依法处理。

行业管理部门要将社会组织纳入行业管理，加强业务指导和行业监管，引导社会组织健康发展，配合登记管理机关做好本领域社会组织的登记审查，协助登记管理机关和相关部门做好对本领域社会组织非法活动和非法社会组织的查处。

外交、公安、物价、人力资源和社会保障等部门对社会组织涉及本领域的事项事务履行监管职责，依法查处违法违规行为并及时向民政部门通报。

实行双重管理的社会组织的业务主管单位，要对所主管社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起管理责任，每年组织专项监督抽查，协助有关部门查处社会组织违法违规行为，督促指导内部管理混乱的社会组织进行整改，组织指导社会组织清算工作。

四是管理好全国性社会组织。对跨领域、跨行业以及业务宽泛、不易界定的社会组织，按照明确、清晰、聚焦主业的原则，加强名称审核、业务范围审定，听取利益相关方和管理部门意见。严禁社会组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系，严禁社会组织设立地域性分支机构。对全国性社会团体，要从成立的必要性、发起人的代表性、会员的广泛性等方面认真加以审核，业务范围相似的，要充分进行论证。活动地域跨省（自治区、直辖市）的社会组织比照全国性社会组织从严审批。

五是把住入口和敞开出口。文件对入口讲的多，对出口也有明确规定。比如，要求健全社会组织退出机制。对严重违反国家有关法律法规的社会组织，要依法吊销其登记证书；对弄虚作假骗取登记的社会组织，依法撤销登记；对未经许可擅自以社会组织名义开展活动的非法社会组织，依法予以取缔。完善社会组织清算、注销制度，确保社会组织资产不被侵占、私分或者挪用。

必须坚持尊重实践、有序推进

这既是思想路线，也是工作方法，对走好中国特色社会组织发展之路有重要作用。

一是既不超越阶段，也不因循守旧、墨守成规。比如，“政社分开”大家都能耳熟能详，这个要求放到20世纪90年代你能做到吗？做不到。因为那个时候我们的社会主义市场经济改革才刚刚提出来，实践还没有展开，经验还没有，各方面的需求还不强烈。那个时候，像党政领导干部兼职和离退休干部兼多职以及取酬等问题都很普遍，也很正常。那个时候，你要开展这方面的改革会遇到方方面面的反对。现在为什么能推开？因为社会主义市场经济体制越来越健全，要求政企分开、政资分开、政社分开，要求厘清政府、市场、社会边界，各自回归自己的本位，所以就要求推行行业协会商会与行政机关脱钩，推进社会组织政社分开，如果这个时候我们不推行政社分开，而是允许一些行业协会继续“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子”，就会制约经济社会发展，就有点墨守成规，就会犯“右”倾错误。

二是要统筹兼顾。西方国家是“三分法”：政府、市场、社会，把社会组织看成是与政府组织、市场组织相并列的第三部门，这个分法目前在中国恐怕还不行，因为在我们的社会组织之外还有更多的组织，首先是中国共产党的基层组织440多万个，它们不仅为党服务，也为群众服务，它们比社会组织数量要大，作用还要大，这个西方社会没有。其次，我们有各类事业单位110万个，工作人员多达3000万余人，分布在教科文卫体等许多领域，是提供公共服务的巨大力量，在中国它们不是社会组织。再次，我国还有人民团体、群众团体比如工会、共青团、妇联、中国科协、全国侨联、全国台联、全国青联、全国工商联、全国文联、中国作家协会、全国新闻工作者协会、中国对外友协、中国人民外交学会、中国贸促会、中国残联、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔同学会、中华职业教育社，以及中国老年协会、全国计生协会等等24家机构，这些机构有着和社会组织相同或相近的名称，但它们不是社会组织，它们上下对口一体化，经费财政有保障，权力大、能量也大，这是在西方所没有的。最后，我国还有数量庞大的国有企业，特别是央企，有的还履行着特殊职能。上述种种情况，都是我们的社会组织改革发展过程中要考虑的。从某种角度说，社会组织发展的空间取决于这些相邻领域改革的进展特别是事业单位改革的进展，如果我们不考虑这些情况而一味埋头搞“独狼”式的社会组织改革或建设，效果是不会好的。

三是要试点先行。在中国，实践特色最典型的就是试点，最具代表性的就是邓小平同志的“摸着石头过河”的论断。习近平总书记2013年11月在十八届三中全会第二次会议上的讲话中指出：“摸着石头过河，是富有中国智慧的改革方法，也是符合马克思主义认识论和实践论的方法。”“对必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，就采取试点探索、投石问路的方法，先行试点，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，取得经验、看得很准了再推开。”目前行业协会商会与行政机关脱钩就是要分三批试点后再全面推开。这次中办发46号文件依然强调有试点的东西，如文件要求对已经成立的科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，本着审慎推进、稳步过渡的原则，通过试点逐步按照对直接登记社会组织的管理方式进行管理。民政部要会同有关部门制订全国性社会组织试点方案，具体负责组织实施。地方社会组织试点工作，在各省（自治区、直辖市）党委和政府统一领导下，由民政部门具体负责组织实施，试点方案要根据当地情况研究制订。具备条件的地方可探索“一业多会”。已开展试点工作的地区要根据本意见精神进一步完善试点工作。总之，通过不断试点，把成熟的经验上升为政策，把成熟的政策固定为法律法规，用于指导实践，并在实践中丰富完善，这应是一个重要方针。

走好中国特色社会组织发展之路要做到“六个必须” ，即必须坚持中国共产党的领导，必须坚持非营利性和非行政性，必须坚持社会组织的服务功能，必须坚持依法自治，必须坚持两手抓，必须坚持尊重实践、有序推进，这“六个必须”是战略问题，要树立自信，保持定力，长期坚持。

走好中国特色社会组织发展之路

需要处理和把握好的若干问题

在走好中国特色社会组织发展之路的历史进程中，还有一些问题比如“登记与不登记”“大与小”“多与少”“有与无”“放与管”“内与外”“网上与网下”等也不能忽视。如果说“六个必须”是影响社会组织发展的战略问题，那么这七个问题就是影响社会组织发展之路的策略问题，具有战术意义，也要处理好。

（一）关于登记与不登记的问题

“登记”就是指纳入社会组织登记管理系统，“不登记”就是不纳入社会组织登记管理系统，这是个登记管理上有所为有所不为的问题。在这个问题上有两种观点，一种观点认为，不管规模如何，社会组织都应该到登记管理机关登记，只有这样，才能使社会组织有合法的身份，才能对社会组织进行依法监管。为此，还有人举出我国有多少万个社会组织特别是社区里的草根组织没有被登记、没有取得合法身份的数据，有的甚至怪罪登记管理机关不改革、思想僵化，云云。另一种观点认为，社会组织只应登记有一定规模的，而社区性的社会组织绝大多数不要纳入登记范围。

我基本赞同第二种观点。主要理由是：第一，不把草根性社会组织纳入社会组织登记范围，是我国社会组织建设的一条较为成功的经验，应当坚持。早在1998年10月国务院颁布的《社会团体登记管理条例》就明确规定“机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”，不纳入本条例规定登记的范围。第二，登记管理机关必须有所为、有所不为，甚至可以说只有有所不为，才能有所为。在我国四级登记管理机关中,县级的工作力量最弱，好一点的县级民政局有一个公务员负责社会组织登记管理工作，差的有半个人，最差的连半个人也没有，是招聘的临时工在干这个活儿。我们不能也不应该批评基层这个民政局局长，因为他没有编制，他能找点钱招聘个把人来干这活儿就已经很有觉悟了。那你能批评县长、县编办主任吗？也不能，因为他也没有编制了，编制早用完了。前两年，我在广西一个地级市挂职时，我们市长的口头禅有两句很典型，他说，有两种议题你（们）不要找我商量，我也不会提交市政府常务会议来讨论：一个是你要钱的议题（没有钱），一个是你要编制的议题（也没有了）。现在我国2800个县级行政单位中，平均每个县都已经登记管理了150个以上的社会组织，你还把成千上万的社区性社会组织也拿到登记管理机关来管理，你有力量和手段吗？你管得好吗？所以必须抓大放小，有所为有所不为，不要大包大揽。第三，不把绝大多数草根社会组织纳入登记管理，并不是放任自流、大撒把，而是把它们纳入城乡居民自治制度和企事业单位民主管理制度之中。我国城乡基层群众性自治制度，作为我国的一项基本政治制度，已经成熟，早已载入宪法和中国共产党章程，这是中国特色和优势，别的国家没有的。我们党400多万基层党组织绝大多数分布在城乡基层和企事业单位，草根社会组织的骨干成员大多数是本地居民，乡镇村、街道社区党组织和群众性自治组织对它们看得见、管得住，也管得好。既然城乡群众性自治组织能够管得好，也应该管的事，我们社会组织登记管理机关为什么还要去干这种吃力不讨好的事呢？这次中办发46号文件的精神讲得很好，文件论述了三种管理社区性社会组织的方式：一是由县级民政局进行登记管理；二是由街道办事处（乡镇政府）实施管理；三是在街道（乡镇）成立社区社会组织联合会，“以民管民”。在实际操作中，第一种方式要尽量少些；第二和第三种方式是常态。 

（二）关于大与小的问题

这里的“大”“小”主要是指单个社会组织的体量和规模。社会组织的规模是不是越大越好？全国性社会组织、跨省区的社会组织以及省级社会组织是不是越多越好？这是个必须回答的问题。一般来说，同类社会组织的规模与登记机关的层级成正相关的关系，也就是说登记管理机关层级越高，社会组织规模越大，反之亦然。目前，全国性社会组织仅占全部社会组织总量的0.37%，省级社会组织占7.3%，地市级社会组织占21.3%，县级社会组织占71.1%，总体上呈正“金字塔”形。我们大胆设想一下，如果社会组织的规模结构是个倒“金字塔”形，也就是说全国性社会组织在社会组织规模结构中不是目前最少的那一类，而是最多的那一类，那我们国家将会是一个什么的情景和状况？肯定是天下大乱。

我们要很好地理解中办发46号文件里有关社会组织“大”与“小”安排的深刻用意。文件第三部分用了“大力培育发展社区社会组织”，并用降低准入门槛、积极扶持发展、增强服务功能等3节来论述，而对全国性、跨区域的社会组织从登记到日常管理使用的字眼都是“严格”“严禁”“严厉”“从严”，没有使用“大力培育发展”的字眼。为什么在“大”与“小”上会是这样两种截然不同的态度和要求？这是需要我们很好领会和把握的地方。我体会：第一，社区性的社会组织贴近群众生活，能够最直接满足群众的需要；而大的社会组织接地气要差一些。第二，社区性社会组织规模小，组织成员都能够直接参与，自己的事情自己办，自己的领头人自己选，自己组织的规矩自己直接定，有什么事情大伙一商量就可以定了，而大的社会组织受益最多的是该组织的领导成员，普通会员很难直接参与到组织的决策管理事务，从这个角度来说，社区性社会组织中受锻炼最多的是普通群众，而大的社会组织受锻炼最多的是精英。第三，社区性的社会组织绝大多数是熟人，好管理，风险小，即使出了什么问题对社会面上的冲击和危害也不会太大。而大的社会组织基本是陌生人社会，管理难度大，特别是全国性社会组织，成员分布在全国各地，成员多、能量大，一旦出了问题对社会造成的危害都是难以估量的。

因此，在实际工作中特别是在整个社会主义初级阶段，我们从事社会组织登记管理实际工作的同志头脑里要有一根冷静的弦、不要头脑发热，那就是要把群众的结社热情往基层引，往与群众利益最直接的身边问题引，也就是往县市层面引，而不是相反，这对我国社会主义民主政治发展有好处，对社会稳定发展有好处。

（三）关于多与少的问题

多与少，虽然是个数量问题，但会刺激结社情绪。对一个国家或一个地区来说，有多少社会组织才算比较合理、比较可行？在社会主义初级阶段100年里，我们全部的中心工作是一心一意搞建设特别是经济建设，在这种情况下，我们是把群众结社的胃口吊得高高的好呢，还是适度控制一下为好？这是个重大问题。我们国家从1949年新中国成立到1965年文化大革命前夕，大约有全国性社会团体近百个，地方性社团6000多个。改革开放后迅速发展，到2015年底发展到了66.2万个，可以说是今非昔比。那么，我们究竟要成立多少个社会组织才算是尽头？有的人认为，应引进西方学术界的“万人社会组织数”来作为我们社会组织发展数量的指引。实事求是地说，这个概念有其合理的一面，也有不合理的一面。合理的一面是自己跟自己比，比如几年前如何如何，现在如何如何；不合理的一面是容易抽象掉客观实际，把处于不同发展阶段的国与国之间、地区与地区之间放到一个平台和标准来比。按照这个概念，每万人口中社会组织数量越多，就表明越先进，越受到鼓励，这个导向会害死人的。我们可以设想一下，你这个地方每万人有10个社会组织，我这个地区每万人中有30个社会组织，他那个地区每万人中有100个社会组织，在这种价值导向下，受表扬的是每万人中有100个社会组织的地区，前面两种情况都要受批评。这一概念的极端情况是13亿人口中弄出13亿个甚至更多个社会组织才是应该的，这会给我们这个国家和社会带来什么情况？不堪设想。所以，我认为“万人社会组织数”有不合理的地方还是有道理的。

社会组织是多一些好，还是少一些好，这个问题如果脱离国情，脱离经济社会发展的阶段性特征，脱离社会的需要，就会陷入空谈，就会给社会带来危害。我认为社会组织数量的多与少有三个维度可以参考：

第一，经济社会发展的需要。比如上海市的市场经济体制比较完善，政府、市场、社会边界较为健全，社会各方面对社会组织的需要比较旺盛，“万人社会组织数”就较高些，这是符合上海经济社会发展的要求的，但我们不能把上海的情况搬到中西部地区市场经济还不发达的地方去硬套，要求这些地区的“万人社会组织数”也达到目前上海的水平。以西藏阿里地区为例，不说整个阿里地区了，就说阿里地区一个名叫日土的县，该县8.3万平方公里，全县不到1万人口，共有13个行政村，平均每个村的国土面积高达6384平方公里，大家知道整个上海才多大面积？整个上海市的面积是6340平方公里，也就是说上海还没有人家日土县的一个村子大！你把对上海的要求套到阿里头上，公平吗、合理吗？

第二，管理的有效性。就是说你能不能管得好、管得住。管理学上讲，任何管理都有半径、都有幅度，超过这个度就失效或减效。要管好，你要么增加管理力量，要么增加管理手段，要么提高管理效率，但在一定时期内加人、加物不是说办到就能办得到的。比如东部一个经济发达的县级市只有一个公务员在管理社会组织，他一共管了登记的5800个、备案的8500个，两者相加一共14000多个社会组织，我真的不知他们如何能管好？如果我们没有配备足够的力量，就不应该准入那么多社会组织，否则，管理只会流于形式。不出事是暂时的，出事是必然的。

第三，社会组织的效用。早在1999年中办、国办《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》中就指出：“对待民间组织，不能片面追求数量，重要的看质量，看它能否发挥积极的社会作用。”从理论上讲，如果社会组织主动服务国家、服务社会、服务群众、服务行业，这样的社会组织越多越有利于社会发展和社会和谐，反之，社会组织越多，社会震荡就越剧烈，社会的分化和撕裂就越严重。 

（四）关于有与无的问题

所谓“有”，就是指社会组织有业务主管单位，登记为社会组织时首先由业务主管单位拿出意见，实行业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制；所谓“无”，就是指社会组织没有业务主管单位，登记时由民政部门履行业务主管和登记管理机关双重责任，也就是通常意义上的直接登记。有与无是个涉及管理体制的重大问题。改革开放以来乃至20世纪90年代社会组织管理都是实行双重管理体制，直接登记是进入21世纪以来提出的改革任务。较早提出这一任务，是2012年党的十八届二中全会关于机构改革的决定，2013年11月党的十八届三中全会深化改革决定又重申了这一要求：“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法登记。”近年来一些地方在这四类组织直接登记上走得比较快、比较远，有的甚至已超出了这四类社会组织。中办发46号文件认真总结了这方面的工作，用了“稳妥推进直接登记”这一提法，需要注意的是，“稳妥”前面没有“积极”二字，不是“积极稳妥”，仅仅是“稳妥”而已。如何个稳妥法？文件除对行业协会商会没有新规定外，其他三类社会组织直接登记的范围都有了新的明确的界定，什么是新的明确规定？简单地说，就是告诉了你直接登记的范围，过去只是说，这四类组织直接登记，这次对这四类直接登记的组织作了限定，明确了范围。如科技类直接登记的社会组织，是指在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会组织；公益慈善类直接登记的社会组织，是指提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的社会组织；城乡社区服务类直接登记的社会组织，是指为满足城乡社区居民生活需求，在社区内活动的社会组织，而且明确只在县级民政部门直接登记，其他层级登记管理机关不再登记了。这四类社会组织并不是像我们有些人想象得那样，只要沾点边就可以直接登记。这是我们思想认识的深化，是对新经验的总结。当然将来各方面条件好一些了，直接登记的范围还会扩大一些，但从现在可以预见的未来看，以双重管理体制为主将是长期的。那么，这究竟是为什么？如果从原因上看，恐怕有两方面的原因：

一方面，从登记管理机关看，无论是登记管理机关的手段、条件，人力、人的智力和知识程度，都还难以做到大包大揽，必须把管理责任分配一些给业务主管单位。所以，从1996年中办、国办《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，到1999年中办、国办《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》这两个文件都规定：“业务主管单位应对民间组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务和人事、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起责任。”“如果这方面出了问题，要追究业务主管单位主要领导的责任。”这样的规定就压实了业务主管单位的责任，在一定程度上减轻了登记管理机关的压力。这次中办发46号文件继承了上述两个文件的精神，并有所发展，文件指出：“实行双重管理的社会组织的业务主管单位，要对所主管社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起管理责任，每年组织专项监督抽查，协助有关部门查处社会组织违法违规行为，督促指导内部管理混乱的社会组织进行整改，组织指导社会组织清算工作。”在这个问题上，我们头脑不要理想化，随意扩大直接登记的范围，不让有关部门帮助承担管理责任，最后都弄到民政部门自己身上，你看上去很仗义、有担当，但一旦出了事，就要问你的责，到那时，你后悔晚矣。

另一方面，从社会组织方面看，是社会组织的特殊性的原因。首先，社会组织财产所有者缺位。与企业股东不同，社会组织的理事虽然是决策者，但不是财产的所有者，承担的是道义责任，在保全社会组织财产的动机和责任心上，绝大多数没有企业股东对企业财产那样强烈，所以需要外在监管力量。从目前看，社会组织出问题最多的是财务，就是钱容易出问题。实行直接登记，原来的业务主管单位转变为行业主管部门，人家行业主管部门不参与审批了，社会组织的准入登记和日常监管的主要压力就集中到了登记管理机关身上，如果是双重负责体制下就不是这样了。其次，与商事主体仅涉及特定出资人的经济利益不同，社会组织的情况更为复杂，社会组织的设立必须要考虑发起人的代表性、政治背景、业务范围的敏感程度甚至设立时的国内国际环境。这些仅靠登记管理机关的力量是难以考虑周全的。1999年中办、国办《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》有一句话今天依然闪耀着真理的光辉：“对民间组织实行业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制”，“这一管理体制是加强民间组织管理工作的核心内容。”我们要好好体会和把握这句话的精神。

就我们目前的管理体制而言，有三种：第一种是双重负责的登记管理体制；第二种是登记时由民政部门履行业务主管单位和登记管理机关双重责任，也就是通常意义上的直接登记；第三种是行业协会商会与行政机关脱钩后的管理体制。比较来比较去，我感到问题较多，管理没有压实，风险最大的就是第二种，即由民政部门履行业务主管单位和登记管理机关双重责任，也就是通常意义上的直接登记。因为在第一种体制下，业务主管单位是民政部门的帮手，是民政部门的风险防范大堤；第三种体制下，党建责任由党建机构承担，外事、新闻出版等都有归口部门承担，综合监管也已明确各部门责任，民政部门有责任，但相对明确和有限。但第二种体制，既失去了业务主管单位的依托，又没有进行脱钩，责任绝大多数都压在了民政部门身上。出路在哪里？出路有四条：一是今后四类组织实行直接登记，就要进行“五个脱钩”意义上的直接登记；二是实行直接登记时拿不准的要多多征求有关部门意见，或召开听证会等形式听取专家和社会意见；三是原来存量的直接登记组织逐渐进行“五个脱钩”的试点，把有关任务和责任转出去（现在正在做的是行业协会商会脱钩，还有三类组织没有做）；四是其他的一律实行双重管理体制，没有想好、没有准备好后手，不要轻易开直接登记的口子。 

（五）关于放与管的问题

这是管理中的一个矛盾，长期以来我国经济社会中有一个现象叫“一管就死、一放就乱”。社会组织如何摆脱“一管就死、一放就乱”这个魔咒，从“一管就死、一放就乱”跳出来？这次中办发46号文件提出了坚持放管并重的要求。

什么叫放管并重？我的体会就是要讲兼顾、讲辩证，讲中庸，不走极端，不搞一头轻一头重，既不要放而不管，也不要管而不放。

近年来，我们在社会组织改革上按照深化行政审批改革的要求，向社会、向基层、向社会组织放了不少权：一是取消社会团体筹备成立的审批；二是取消社会团体分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记；三是取消基金会分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记；四是取消法律规定自批准之日起即具有法人资格的社会团体及其设立分支机构、代表机构备案；五是取消了全国性社会团体会费标准备案要求；六是外国商会的设立登记、变更登记和注销登记不再由商务部进行前置审批，直接由民政部进行；七是慈善组织的登记机关下放到县级；八是行业协会商会与行政机关脱钩。等等。权力不会消亡，放出去的权力应当设计好放后的监管问题。

比如，取消社会团体筹备成立的审批，这个权力主要是下放给发起人，你如果没有监管措施，是存在很大风险的，比如他以召开成立大会为名总是把自己处于“筹备”状态，你还不能用“未经批准开展筹备”的名义取缔它，这种事假如是一般性社团活动也不会有太大的危害，但如果是政治性强的活动像暗藏政党筹备、维权组织筹备等，风险可能就大了。所以，取消社会团体筹备成立的审批后，必须强化对发起人的要求，强化社会组织发起人责任。如果没有对发起人的要求和责任，那就是放管脱节了。中办发46号文件对此有精彩的论述：一是要求国务院法制办会同民政部推动将社会组织发起人的资格、人数、行为、责任等事项纳入有关行政法规予以规范。二是要求发起人应当对社会组织登记材料的合法性、真实性、准确性、有效性、完整性负责，对社会组织登记之前的活动负责，主要发起人应当担任首届负责人。三是建立发起人不良行为记录档案。发起人不得以拟成立社会组织名义开展与发起无关的活动，禁止向非特定对象发布筹备和筹款信息。

再比如，取消社会团体分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记；取消基金会分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记；取消法律规定自批准之日起即具有法人资格的社会团体及其设立分支机构、代表机构备案；取消了全国性社会团体会费标准备案要求，等等，这是向社会组织放权，社会组织能不能行使好这些权力，这就需要设计出一套制度，目前从各地实践来看，更多的是倾向加强社会组织自治自律，强化信息公开，接受社会监督，使社会组织从登记管理机关的几双、十几双眼睛的监督，变成接受全社会的监督。假如你不定期公开你的变更情况，我就把你列入异常活动名单，甚至处罚你。

又比如，慈善组织的登记管理层级下放到县级，同时，慈善法第九十四条规定县级以上人民政府民政部门对慈善组织、有关单位和个人进行检查或调查时，检查人员或者调查人员不得少于两人。中办发46号文件也规定，要“加强社会组织管理服务队伍建设，配齐配强工作力量，确保事有人管、责有人负。各级民政部门特别是县级民政部门要有专门机构和人员负责社会组织登记管理日常工作。重点加强执法队伍建设，保障工作经费，确保服务到位、执法有力、监管有效。”如果没有人财物配备上的跟进，这个权力放给县级民政部门了，县级民政部门能不能接得住这个权力就是大问号了。

放管并重最典型的例子，就是2015年11月26日印发的中办国办《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（中办发【2015】39号），中央和国务院领导同志反复强调“脱钩不脱缰”“脱钩不脱管”，为此，在中办发【2015】39号文件基础上，又制定10余件党建、人事、综合监管等配套政策。由于考虑周全，目前实践推进是健康有序的。

在放和管上，各地总的把握得也不错，我要提醒的是，个别地方有点冒，主要问题是只考虑放的一面，没有管的一面，放考虑多一些，如何管考虑的少一些，这或多或少有隐患。要想好，谋定而后动，没有后手的事少干点。 

（六）关于内与外的问题

所谓“内”，就是社会组织的国内活动，所谓“外”，就是社会组织的境外、国外和国际活动。这个方面我们都有短板和弱项。最理想的状态是我们的社会组织在国内作用发挥得好，国际舞台也大显神通。现在的问题是我们自己没有走出去，别人对我们的渗透还很厉害。目前我们拥有国际及其涉外组织类的社会组织不到600个，占全部社会组织总量的0.1%都不到，我们社会组织在国际舞台上的声音很弱甚至听不到声音，一有什么事情只有政府一个声音，人家往往是民间的社会组织的声音。在当今全球治理中，有时候强制性的官方话语往往不如非官方组织或个人，后者更能起到良好的传播效果。我们一方面要依法管理境外非政府组织的活动，该堵的堵，该规范的规范，该保护的保护，另一方面，一定要走出去，走到人家国家去，走到人家民间去，走到国际舞台，参与国际治理，传播中国文化，贡献中国智慧。

我国社会组织走出去存在着缺乏专业人才、资金不足、配套规划和政策不足等等，可喜的是，这些问题目前已引起中央重视，正在积极推进各项工作。

（七）关于网上与网下的问题

截至2015年6月，我国网民规模达6.68亿,互联网普及率为48.8%。互联网具有打破信息不对称、降低交易成本、促进专业分工和提升劳动生产率的特点，已经影响和改造着我们的社会，改造着社会里多个行业。国家在推行“互联网+”战略，当前大众耳熟能详的电子商务、互联网金融、在线旅游、在线影视、在线教育等行业都是“互联网+”的杰作，传统行业也通过+互联网谋求新发展，比如，传统集市+互联网就有了淘宝，传统百货卖场 +互联网就有了京东，传统银行+互联网就有了支付宝，传统交通+互联网就有了快的、滴滴，等等。互联网发展很快，当前“互联网+”不仅正在被全面运用到第三产业，形成了诸如互联网金融、互联网交通、互联网医疗、互联网教育等新业态，而且正在向第一产业和第二产业渗透。工业互联网正在从消费品工业向装备制造和能源、新材料等领域渗透，全面推动传统工业生产方式的转变；农业互联网也在从电子商务等网络销售环节向生产领域渗透，为农业带来新的生机。

互联网也在深刻改变着社会组织的生存发展环境。比如，社会组织的募捐方式越来越多是通过网络进行，传统的募捐方式越来越少了。社会组织不设立网站、不利用微信来公开信息、主动发声，就显得越来越落后了。同时，利用网络搞违法活动甚至组党结社等也对我们的管理提出了挑战。现在过程监管的手段更新速度跟不上网络技术进步的速度，很多问题难以被发现和制止，有些问题在发现的时候已经成为“过去式”，无法调查取证，这些都要求我们与时俱进，不断破解难题。一是要培育发展一批网络社会组织，壮大网络领域与我们同心同德的社会力量；二是引导线下社会组织都要学习应用网络技术；三是制定以网络为主要方式的社会组织登记管理制度；四是要加快社会组织法人库建设，学习应用云计算、大数据技术，用数字化、信息化、网络化的方法加强对社会组织监督管理，做到魔高一尺、道高一丈。

除了以上七个问题之外，还有三个问题也很重要。

一是“一”和“多”的问题。是“一业多会”好，还是“一业一会”好？我个人的看法是，会员制的社会组织如行业协会商会最好不要搞“一业多会”，要搞先在基层试验。因为产业分工还不是那么细，搞“一业多会”，企业重复加入多个类似组织，会加重企业负担，加大企业成本，还会人为制造出许多矛盾。什么可以“一业多会”？大体上财团型的组织，如基金会、社会服务机构，如果以扶贫为业的话，有多少都欢迎。

二是“上”与“下”的问题。即上级登记管理机关与下级登记管理机关协调配合联动的问题。如何全国一盘棋特别是监管上如何全国一盘棋，我们还差得很远。三是“进”与“退”的问题。现在我们对社会组织准入关注多些，有一套较为成熟的办法，但社会组织如何退出就差一些，研究和制度准备、实践经验都不够，这在今后的实践中要注意解决。

中国特色社会组织发展之路是中国社会组织发展唯一正确的道路，我们要坚持问题导向，坚持以正在做的事情为中心，聆听时代声音，在党和政府的领导下，让中国特色社会组织发展之路越走越宽广。（作者系民政部党组成员、社会组织管理局局长、民间组织服务中心主任詹成付）