新型冠状病毒肺炎疫情下养老机构面临的挑战

—— 基于 14 个省份的调查分析

张 军 1 ，肖 笛 2,3，王小龙 4 ，张维宏 2 

1. 清华大学 公共健康研究中心，北京 100084； 

2. 比利时根特大学 医学与健康科学学院，根特 9000; 

3. 中山大学 公共卫生学院，广东 广州 510080； 

4. 北京寸草关爱管理咨询有限公司，北京 100101）

［摘 要］2019 年底开始扩散的新型冠状病毒肺炎疫情，对中国公共卫生的防治提出严峻挑战。随着防控范围的扩大和防控力度的不断加强，封闭式管理的养老机构也面临更大的困境和挑战。作为老人坚实后盾和防疫屏障的养老机构也需要更多的社会支持。为了解疫情下养老机构运营困难及应对措施，对全国14个省份29家养老机构进行了问卷调查和电话访谈。在此基础上，参考欧美国家养老机构防治传染病暴发的措施,针对我国疫情下养老机构的问题，提出切实可行的政策建议。 

［关键词］新型冠状病毒肺炎；养老机构；疫情防控；封闭管理；公共卫生

［中图分类号］R181.8; C913.6; D035.29 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-2375（2020）02-0011-08

一、研究背景

2020年1月17日，国家统计局公布全国总人口首次突破14亿大关，60周岁及以上人口25,388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口17,603万人，占总人口的12.6%。我国已接近深度老龄化。按照养老“9073”模式，[1] 即 90% 的老年人由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3% 享受机构养老服务来计算，将有760 多万老人入住养老机构。伴随着独生子女家庭无法支撑养老、失能和半失能老人数量的不断增加，有意愿入住养老机构的老人 2014 年就已达3.73%，[2] 我国机构养老的发展前景广阔。同时，养老机构也将承担更多的家庭、企业和社会责任。然而，由于社会变迁所带来的血缘关联的脆弱、地缘关联的丧失和社缘关联的乏力，中国传统养老面临巨大的挑战，需依赖于政府、社会、个人和家庭的共同合作。[3] 据 2015 年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查，全国失能和半失能老人数量高达 4063 万人，占老年人口的18.3%。[4] 数量庞大的失能和半失能老人的养老，考验着政府、社会和家庭的责任能力及爱心。[5] 从2019年12 月份开始扩散的新型冠状病毒肺炎疫情，使政府采取了严厉的封闭管理措施。这些措施在有效防控疫情的同时，也给养老机构的管理和运行带来了挑战。2020年1月28日，国家卫健委发布《关于做好老年人新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，[6] 并出台《养老机构疫情防控措施》。同日，民政部印发《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》，[7] 并给出33条具体指南。为应对疫情，养老机构纷纷采取封闭式管理。面对特殊时期的政策和要求，加之正常的生产采购、商业服务、医疗服务、人员流动等被打乱，养老机构的运营遭遇前所未有的困境和挑战。由于养老机构中老人共享活动空间、食物和设备，因此他们的集体生活更易引起传染病的暴发。老年人免疫力低，也更容易发病并导致死亡。2020年2月16日，黑龙江齐齐哈尔市建华区圣水湖养老院60号楼，有24位老人被确诊感染新冠肺炎，全部在该市第一人民医院救治。同时，整个养老机构全面进入严格的隔离观察，同期和养老院接触的家人及护理人员、管理人员也全部进行隔离观察。[8] 养老机构在疫情下面临的风险已显现，解决养老机构面临的困难，刻不容缓。2020年2月17日，国家卫健委下发《关于印发<新型冠状病毒肺炎疫情防控期间养老机构老年人就医指南>的通知》（以下简称《通知》）[9] 明确要求：一是密切关注老年人健康状况；二是妥善处置老年人生病情况；三是对老年人出现新冠肺炎可疑症状且不排除有流行病学史的，应立即执行隔离观察并及时送医排查；四是对被确诊为疑似病例或确诊病例的老年人，应立即送定点医疗机构就诊，同时向相关部门报告，按规定对密切接触者和环境采取相应措施；五是对去医疗机构就诊（治愈）后返回养老机构的老年人，需经隔离观察无异常后方可入住。养老机构按照《通知》执行，必将增加更多的工作，也必将面临更多的挑战。本研究通过对养老机构和入院老人的基本情况、疫情期间养老机构的相关情况与面对疫情所采取措施进行调查，以期为疫情期间养老机构正常运营提出相关建议及设想，为养老机构的健康发展提供科学依据。

二、研究方法

研究设计及对象：本研究于2020年2月7—19日，对北京、河北、上海、浙江、江苏、安徽、天津、福建、四川、湖南、广西、贵州、云南、黑龙江14个省份的29家不同类型的养老机构（包括公办公营、民办民营和公办民营）进行调查。调查方法：利用电子问卷和电话访谈形式，采取便利抽样（convenience sampling）收集两部分内容。第一部分为养老机构及入住老人的基本信息（机构类型、成立时间、工作人员类型，入院老人年龄、性别、身体状况等）；第二部分为面对疫情养老机构人员流动情况（老人/员工返院情况等）、所采取措施（心理咨询活动等）及面临的挑战（防疫物资及生活物资是否满足需要、运营成本是否增加、是否获得社会支持救助等）。统计学分析：本研究使用Excel进行数据录入，使用 SPSS 19.0 统计软件进行数据分析。计量资料使用“平均数 ± 标准差”，计数资料使用“率”或“构成比”进行描述性统计。 

三、研究结果

（一）养老机构及入住老人基本情况

1.机构类型及成立时间分析本研究共调查养老机构29所，其中包括：公办民营11所，占37.9%；民办民营15所，占51.7%；公办公营3所，占10.4%。从成立时间来看，2017年成立的养老机构最多（5家），其次为2016年（4家）和2019年（3家）。具体情况见图1。 

2.机构中工作人员类型分析 

所调查的养老机构中，工作人员分为护理人员和管理人员两种。其中，护理人员占76.9%，管理人员占23.1%。具体数据见表1。 

3.入院老人基本情况分析 

本研究调查的29家养老机构共入住老人8948人。其中，40.2%为男性，59.8%为女性。从年龄上看：54.7%的入住老人为80—89岁；22.6%的入住老人为69—79岁；90岁以上的入住老人占比15.1%；60—69 岁的入住老人占比最低，仅为7.6%。从身体状况来看：不能自理的老人居多，占41.6%；其次是自理老人（30.8%）；半自理老人占比最低（27.6%）。具体数据见表2。

表 1 养老机构护理人员和管理人员基本情况表 

表 2 养老机构入住老人基本情况表（N=8948） 

（二）疫情期间养老机构基本情况

养老机构基本情况包括：疫情期间老人和员工返院情况，开展的活动，医疗服务和护理，防疫物资和生活物资，运营成本和社会救助等。疫情期间，29 所养老机构的基本情况调查结果如下：51.7% 的养老机构有老人返院，51.7%的养老机构有员工返院；93.1% 的养老机构开展了心理咨询活动；89.7%的养老机构医疗服务能够满足需求，69.0% 的养老机构护理人员能够满足需求；仅有37.9%的养老机构防疫物资能够满足需求，75.9% 的养老机构生活物资能够满足需求；100%的养老机构运营成本增加，58.6% 的养老机构获得社会支持救助。调查的具体情况见表3。

四、讨论

下面将对养老机构类型及成立时间、养老机构工作人员类型及入院老人构成、疫情期间养老机构面临的挑战进行分析，并对各个部分的结果进行归纳讨论。在此基础上，提出相关的对策建议。

（一）机构类型及成立时间分析

从机构类型看，养老机构越来越走向市场化，民办民营占比一半以上，即使是公办机构，其中很多也是民营。而养老机构是带有社会福利和社会保障性质的机构，如何平衡市场和公益服务之间的关系，政府如何引导及帮扶，尤其是面对重大突发事件时，如何制定相应的政策并提供支持，都是值得关注的问题。从成立时间上看，如果从2009年后计算，新成立的机构共有21家、占比为72.4%，说明养老机构近年来发展迅速，人们越来越接受机构养老。如何对养老机构进行评估、监管、引导和支持将面临挑战，尤其是面对重大公共卫生事件时，养老机构所起到的作用和面对的风险越来越不容忽视。 

（二）工作人员类型与入院老人构成分析

养老机构的护理人员、管理人员数量和入住老人数量的比例是衡量机构等级和服务质量的重要指标。从本调查对象的入住年龄可以看出，80岁以上的老人占比为69.8%。这一方面说明现在民众的预期寿命在不断增加，另一方面也说明80岁以上老人对养老机构的需求较高。半自理及不能自理的占比 69.2%，说明养老机构将面临护理及安宁疗护的压力。依据上海《养老机构设施与服务要求》，重度照护比约为1:2.5，中度照护比约为1:6.6，轻度照护比约为1:12，因此调查的8948位老人需要的护理人员应为2089人。①可实际上这29家养老机构的护理人员只有1345人，即便是加上管理人员，也只有1750人，仅能满足标准护理比例的 83.8%。这说明养老机构在服务和成本之间需要做出艰难抉择，或许也是大众对养老机构服务不满意的根源。 

（三）养老机构疫情期间面临挑战分析

1.老人返院比例高，配套需求大。本次调查的数据显示，老人返院的比例高达 51.7%。一方面，说明养老机构已是老人生活的长居场所；另一方面，这给养老机构检查老人健康状况及进行14天隔离健康观察带来很大压力和管理成本的增加。老人返院也加速员工的返院，以便提供相应的服务。同时，对员工的健康隔离观察也需要空间和相关的物资投入。 

2.心理咨询需求大，专业人才不足。疫情期间由于养老机构全面停止集体活动并要求老人减少户外活动，同时禁止家人及朋友探望，加上老人对疫情的认识和理解不同，所以，老人产生焦虑、压抑、抑郁等心理健康问题的情况非常普遍。绝大部分养老机构都对老人进行了心理健康咨询、疏导，并通过电话或微信等方式加强和老人家属的沟通，针对不同老人开展个性化的活动，工作量和疫情前相比增加很多，疫情期间明显存在心理咨询专业人员不足的问题。 

3.医疗服务缺乏，存在很大的隐患。在被调查的养老机构中仅有两家养老机构有护理医院，可以满足封闭期间的基本医疗服务。调查问卷中体现的医疗服务是指院外医疗机构提供的服务。疫情期间，如果不是特别危急的病，只能采取保守治疗，这对老人健康存在很大的隐患。 

4.护理人员缺乏，身心健康需关怀。护理人员不能够满足需要的养老机构占比达31.0%，护理人员的不足从护理人员和老人比例可以看出，尤其是封闭期间这种情况更加凸显。护理人员的不足会带来以下问题：一方面，直接影响护理服务的质量，对老人的身体康复和精神抚慰都存在不足；另一方面，护理人员也处于疲劳工作状态，也需要身心健康的关怀。 

5.防疫物资不足，需重点关注。防疫物资不能满足需求的比例为 62.1%，说明疫情期间，养老机构防疫物资的缺乏是普遍存在的，养老机构完全靠自身能力很难保证防疫物资的需求。防疫物资的不足，将直接影响防疫的效果，并使老人存在交叉感染的风险，民政部、卫健委、红十字会应及时将养老机构列为优先提供防疫物资的重点对象。 

6.生活物资有短板，影响老人满意度。生活物资基本上满足，说明养老机构通过自己的努力可以保证基本的生活物资需求，但是品种和质量很难保证且价格高于平时。这直接影响到老人对营养需求量及多样性的选择，进而影响老人的幸福感和满意度。 

7.运营成本高，持续经营有压力。运营成本加大是所有养老机构面临的感受最强烈、问题最突出、压力最明显的挑战，甚至已到了难以支撑的局面。封闭期间，返院的老人和员工需单间隔离，增加了空间需求和医疗成本；对身患疫情或处于高发区不能返院的员工要照常发放工资，这块成本没有减少；因员工不足，临时招募人员，需要加大投入；对封闭期间不能回家的员工，给予的物质奖励及对其家人给予的关心和帮助，也是额外的支出；防疫物资和生活物资价格上涨，必然大大增加成本。疫情期间，销售工作受到极大影响，新的床位不能推向市场、新签约的客户不能入住。运营链受到巨大影响，总体经济收入必然大幅减少。与增加的运营成本和大幅减少的经济收入相比，社会救助只是杯水车薪。因此，养老机构强烈提出，国家应在疫情期间给予财政补贴等经费支持，以帮助企业渡过难关。 

五、建议

（一）养老机构自我提升和不断完善

1.养老机构应在第一时间认真学习相关政策、法规和要求，成立疫情防控领导小组，统一指挥、统一安排，制定防控流程和处置预案。面对突发疫情时，要迅速反应、果断决策、迅速防控、 

科学部署，做到落实防控责任、完善管理制度、提高精细化水平、坚持依法防控。

2.做好院内老人、员工的健康安全保障工作，填写健康评估表，加强宣传引导，争取得到老人及家属的理解支持和配合。此外，应根据疫情开展可行的活动，加强心理健康抚慰，利用网络等手段加强老人和家人的沟通。 

3.对于返院的老人，通过积极的排查，严格按照规定实行隔离措施。在保证安全的情况下，可以考虑接收返院老人，并签订老人入住协议书、家属告知书等文书，还要增加疫情防护及应急处置等相应条款。 

4.借助一切可用的社会资源，想尽办法争取到必备的生活物资、医疗物资，做好后勤保障工作。首先，建立相应的应急预案，口罩、防护用具、消杀用品及常规用药，必须有一定储备量；其次，积极和政府相关部门沟通，争取更多支持和帮助；再次，积极吸纳社会救助，并规范使用捐赠物资；最后，养老机构要做到节省物资、严格控制领用，避免不必要的物资浪费。 

5.多关心员工，在特殊时期多给予员工鼓励，在精神上或物质上给予奖励。平时要加强员工培训，经常性开展突发疫情应急演练等活动，提升员工专业技能、综合素质和应急能力。对封闭期间不能回家员工的家人多给予关心和帮助，让员工能够安心工作。 

6.提升养老机构的护理人员和入住老人的比例，力争达到国家或地方出台的《养老机构设施与服务要求》标准；提升护理人员的专业水平、提高服务质量、优化护理流程、加强人文关怀、提高入住老人的幸福感和满意度；增强社会的信任度，赢得社会认可。 

7.担负企业社会责任，在办好养老机构的同时，加大老人防疫知识及经验的宣传和分享，提升大众对养老事业的认识和理解。在力所能及的情况下，对疫区和更需要帮助的养老机构给予支持，为应对疫情下整个养老机构面临的挑战做出积极的贡献。这次疫情中，浙江绿康养老集团组织了20人的“援鄂生活照护突击队”，不仅解决了疫区养老机构的燃眉之急，在社会上也引起强烈的关注。 

8.加强智慧养老理念，将人工智能技术和适合老人的科技产品应用到护理及康复中，减少养老机构对空间、设施及人工的依赖和需求，提升养老机构的健康管理水平，推动机构、医院、社区和家庭的信息共享。 

（二）政策法规支持和帮扶

1.民政部门应积极协调相关部门尽快帮助解决防疫物资需求。疫情期间，民政部门可根据养老机构入住老人的数量，掌握各机构的物资需求，组织资源调配予以支持。一方面，为返院人员提供统一的隔离观察场所，解决养老机构的用房困难和救助资金，降低聚集性病例出现的概率；另一方面，养老机构中的老人属于易感染群体，急需防护消毒用品，特别是口罩、消毒液等物品，民政部门应和红十字会等慈善救助机构建立资源共享、合理分配的机制，优先向养老机构提供防疫物资和生活物资的支持。 

2.对于医疗资源需求位列第二位的养老机构，卫健委的重点工作应包括：开辟医养结合绿色通道，针对封闭时期养老机构的需求，提供及时的医疗服务，减少老人外出就医带来的风险；对于药物需求给予及时的满足，并出台疫情下紧急救助政策，先救治、后报账，并采取补贴方式，帮助养老机构及老人克服疫情时期治疗的不便和经费的不足；提供紧急救助的远程诊疗指导，提高诊治效率，减轻医院门诊和住院的压力。 

3.财政、税务和金融等部门，应针对养老行业受疫情冲击的特殊情况，制定专门扶持措施。除了国家和各地出台税收减免、租金减免等措施外，对养老机构要额外增加非常时期的财政补贴。一是建议暂缓养老机构为员工缴纳社保；二是财政部门对日常医疗易耗品的高价部分提供补贴，可根据养老机构信用情况先发放补贴，疫情结束后再补充评审；三是特殊时期，可以给予养老机构水电暖煤气等特殊补贴；四是给予疫情期间在岗护理人员岗位补贴，给予养老机构信贷融资政策支持。 

4.加强政府多部门联合互动、信息共享，尽快制定出台养老行业特殊时期预案。现有大量预案都是按灾害事故的领域制定的，而养老行业极其特殊，需要专门的预案。建议针对养老机构制定重大公共卫生事件（如传染病）的专门预案，在测、报、防、抗、救、援六个环节有系统的应对方案，针对养老机构老人和员工安置与防疫、紧急上报、物资分配、资金调度、就医转诊等制定具体措施。 

5.加强护理院校的建设，扩大护理人员的招生和培训规模，细化护理专业，并建立护理人员等级评价标准，制定护理人员职业规划并拓宽职业发展空间。鼓励社区失业人员、家政人员从事养老护理行业，免费提供政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍等就业服务，以改善现阶段护理人员不足的局面。 

6.重新审视养老机构关于残障人士待遇的政策。养老机构服务的对象都是高龄、失智、失能、行动不便人员，某种程度上也算是残疾人员，希望政府降低或取消养老企业安排残疾人就业的比例要求，减免养老企业缴纳的残疾人就业保障金，减轻企业资金压力。同时，提高养老机构接收失能老人的补贴，加强医疗机构对伤残及不能自理老人护理的支持，并提供便利的上门指导和治疗。 

（三）社会救助和大众教育

1.大力加快“时间银行”建设并规范管理。所谓“时间银行”指不同年龄段的志愿者在参加志愿服务活动的同时，为自己以后享受同等时间的志愿服务积累时数。[10] 面对老年群体的机构养老服务，需要政府、企业、社会组织形成合力。“时间银行”是推动政府、社会组织、志愿者等为老人需求服务建立的有效平台。“时间银行”可以有效促进志愿服务，加强养老社会服务和社会问题的解决。同时，也要加强“时间银行”的管理，使之诚信、持续地健康发展。 

2.大力弘扬人道主义精神，发扬中华民族“一方有难，八方支援”的优良传统。互助救助是一种邻里共济的伦理思想，超越家庭和血缘关系的互相帮扶实践在中国由来已久。[11] 面对疫情，社会中不断涌现出很多平凡之人的非凡举动，有退休老人和拾荒老人尽自己所有的捐献、有国内四面八方和全球华人慷慨捐钱捐物。对其中针对养老机构的捐助，应合理引导、公开透明使用、健全管理制度。

3.提高大众对养老产业的认识。随着我国人口老龄化的加快、社会意识的不断变化，加之传统家庭结构的变迁，机构养老必将成为一种重要的养老模式。养老产业是一个微利且需要长期投入的行业，服务和医疗水平、收费和硬件都有待提高，大众要给予更多的理解和支持，以利于养老产业的良性发展。 

（四）借鉴国外经验

1.比利时弗拉芒居民护理中心在预防感染策略方面提出几项重点工作，[12] 可以概括如下：第一是居民必须遵守一般预防措施，包括勤洗手、咳嗽和打喷嚏时注意卫生。其中，保持手部卫生是防止微生物在居民与护理人员之间、以及居民自身之间传播的最重要措施。第二是防止微生物通过血液或其他体液、完整和不完整的皮肤、黏膜、环境、护理材料的传播。第三是通过清洁和消毒来减少存在的微生物数量，清洁和消毒是预防相关感染的最重要基本措施。第四是防止接触传播（直接和间接接触）。预防措施包括戴上一次性手套和有长袖的一次性围裙。第五是防止通过飞沫传播。预防措施包括看护者与住院者之间的距离如果小于 1.5 米，则戴上外科口罩。第六是控制抗生素使用。这是一项经过深思熟虑的措施，在患者确诊后，应以标准剂量和规定疗程开具处方，以防止由抗生素引起的多重抗微生物药物耐药性和不可治愈的传染病患者数量增加。第七是利用适当的措施处理伤口和进行口腔护理。第八是保证环境卫生。第九是为居民和工作人员制定良好的疫苗接种方案。第十是职业卫生服务在针对工作人员的预防措施中发挥重要作用。 

2.英国针对养老机构提供具体的指导或手册，提供标准的感染控制预防措施（SICPs）。[13] 针对暴发疾病防控，对养老院员工的常见建议包括：应对所有新入院老人进行感染评估，如果新入住老人存在任何感染风险，①则应征求相关专业机构意见；安全管理护理设备及护理环境管理；使用防护设备（手套及围裙等），防止传染病传播；只有在临床需要时才使用侵入性设备，因为它们会增加感染的风险；注重打喷嚏和咳嗽的卫生。同时确保每个员工都知道如何应用 SICPs，以及如果他们看到有人不遵循预防措施时该怎么做。 

3.美国疾病预防控制中心（CDC）在养老机构防控感染性疾病如流感时，提出五方面建议，[14] 

包括：使用抗病毒药物治疗以控制流感暴发，建立确诊或疑似流感患者队列，向未接种疫苗的工作人员和患者重新提供流感疫苗接种，限制人员在病房或建筑物之间的移动，限制生病的工作人

员或来访者与患者之间的接触。

4.加强养老机构的国际交流合作，如定期邀请国外专家评估国内养老院的现状并提出相关改进建议。此外，应建立养老机构工作人员培训基地，并定期派出护理人员及管理人员前往国外先进养老机构进行培训学习，完善国内养老机构应对突发传染病的应急体系标准化建设，为工作人员提供标准化感染防控措施，实行规范化管理。 

六、结论

养老机构是老人公共安全的最后一道屏障，老人是易感人群，每一个养老机构背后是几百个家庭、几千个亲人、数以万计的社区百姓。一旦养老机构出现问题，老人的隔离和照护将非常困难，对整个疫情的防治都将产生不利影响。尽管实行“封闭式”管理给养老机构运营造成很大损失，但是养老机构为了给政府、社会和家庭减轻负担，在尽一切努力确保入住老人健康和员工健康平安，做好疫情防治中老人这一弱势人群的集中防控、集中管理，以利于相关部门重点防控。做好养老机构疫情防治工作，直接关系人民生命安全和身体健康，直接关系经济社会大局的稳定。可以说，养老机构是保民生、保基础、保疫情防护最重要的一环。因此，对养老机构的老人要给予更多的关注，给予养老机构更多的理解、支持和帮助。政府相关部门应从长效性、前瞻性和保障性出发，制定相应的政策法规对养老机构给予指导和帮扶。