养老服务人才队伍建设的发展与展望（二）

国家对养老服务人才的政策支持力度持续加强

我国养老服务人才队伍建设取得的主要成就之一，是国家对养老服务人才的政策支持力度持续加强。近20年来，在所有关于养老服务的政策文件中，都把人才问题放在重要的位置，并在2011、2014和2020年三次出台专门文件。从发文主体看，呈现由单一部门到多部门联合的趋势，最多时由十个部门联合制定发布。从文件内容看，对于养老服务人才队伍建设，在政策支持力度上不断加强，政策覆盖面不断加宽，政策针对性不断精准，越发具有科学性和操作性，形成了比较完善的养老服务人才政策支持体系。各省（市区）在相关政策落实过程中，结合地方实际，出台了更有针对性的举措。

一、政策支持力度不断加强

  一是老龄工作管理体制调整和医养结合权责的理顺。全国老龄工作委员会1999年成立以来，一直由民政部牵头老龄工作，民政部门更多注重老龄人口的生活层面。在人口老龄化的背景下，健康逐渐成为老龄人口的新需求,老龄健康服务体系是从预防、保健、治疗、康复、护理，直到临终的安宁疗护,贯穿着整个的生命全过程。随着积极应对人口老龄化战略和健康中国战略的推进实施，我国老龄工作进入了一个新的阶段，2018年，民政部成立养老服务司，承担老年人福利和养老服务体系建设工作，国家卫生健康委员会成立老龄健康司，组织拟定协调落实应对老龄化政策措施，负责推进老年健康服务体系建设和医养结合工作。全国老龄工作委员会办公室设在国家卫生健康委员会，原来由民政部代管的中国老龄协会改由国家卫生健康委员会代管。老年人健康和医养结合成为老龄工作的重点，并由国家卫健委牵头推进落实。管理体制改革改变了养老服务医养结合的“多龙治水”局面，各部门各司其责，与此相关的养老服务人才队伍建设工作权责更加分明，推进和实施更加顺畅。

  二是三大战略引领养老服务人才政策覆盖面不断加宽。随着我国人口老龄化的进程加快，老年人的医疗卫生服务需求和生活照料需求叠加的趋势越来越显著，健康养老服务需求日益强劲。习近平总书记在党的十九大报告提出，实施健康中国战略，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。养老服务人才政策体系也从之前的偏重养老护理员、加强社区工作者和老龄工作干部队伍建设，转变为加强”养老护理人才队伍“和”老年健康人才队伍“这两支队伍为主线，其他各相关领域为老服务人才为支撑的养老服务人才队伍建设总基调。2000年8月中共中央、国务院中发[2000]13号《关于加强老龄工作的决定》提出，“加强对老龄工作者队伍的建设，特别要加强对老龄工作干部的业务培训，提高老龄工作者自身素质，培养一支热爱老龄事业、全心全意为老年人服务的干部队伍......培养从事老龄工作和社区工作的专门人才，加强社区干部队伍建设”。2011年《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出，加强老龄学科教育和专业人才培养。培养技能型、应用型、复合型人才。加强老龄工作队伍的思想建设、组织建设、作风建设和业务能力建设。加快养老服务业人才培养，特别是养老护理员、老龄产业管理人员的培养。大力发展为老服务志愿者队伍和社会工作者队伍。随着人才强国战略、健康中国战略和积极应对人口老龄化战略这三大战略的引领和实施，各部门都在职能范围积极行动起来，纷纷出台相关政策举措，作为关键要素的人才成为题中应有之义。老年医疗康复人才、老年教育培训人才、老年法律服务人才、老年服务标准化人才、老年文化建设人才、老年金融保险人才、老年机构经营管理人才、老年环境设施优化人才、老年信息服务人才、老年科学研究人才、老年咨询顾问人才、老年智慧管理人才等等，都在渐次纳入政策视野，养老服务人才队伍呈现出多学科、多层次、多类型的特征。

  三是养老服务人才队伍建设在老龄事业相关政策中地位凸显。在老龄、民政、健康、教育等事业发展和人才发展的法律法规、规划政策中，养老服务人才队伍建设往往都占有浓墨重彩的一部分。1996年8月29日通过、2018年12月29日第三次修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》在第四十七条规定：“国家建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，依法规范用工，促进从业人员劳动报酬合理增长，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍。”以法律形式明确了养老服务人才队伍建设的基调。2011年《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020年）》提出，进一步加强养老服务人才队伍建设。中国老龄事业发展“十五”计划、“十一五”“十二五”“十三五”规划、“十四五”积极应对人口老龄化工程实施方案、国家积极应对人口老龄化中长期规划等都明确了养老服务人才队伍建设方略。2014年6月18日教育部等九部门出台了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，这是一个专门就养老服务人才队伍建设出台的文件，明确了面向2020年扩大养老服务人才培养规模、提升培养质量、提高素质的总体思路、工作目标和任务措施。对养老服务人才的培养、引进和适用发挥了积极的作用。

二、政策内容针对性更加精准

  近20年来，养老服务事业的重心经历了“养老——医养——康养”的发展过程，与此同时，养老服务人才队伍建设重点也经历了养老护理人才——医养服务人才——康养服务人才的发展过程。

  关于养老护理人才队伍，养老护理员是从事老年人生活照料、护理服务的人员，是养老服务的主要提供者，是养老服务体系的重要支撑保障，也是老年服务相关人才政策的重要内容。近20年来养老服务人才政策，大多数是围绕养老护理员的培养目标、就业支持、职业技能标准、工作待遇、社会保障、激励机制来着力。2011年《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020年）》提出了“养老护理员队伍建设工程”的规划，即“到2020年，培养具备老年学、护理学等专业基础知识，实践经验丰富的养老护理员600万人”的发展目标。2019年10月国家卫生健康委、发改委、教育部等8部委联合印发《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》提出，扩大老年护理服务队伍，补齐服务短板，到2022年基本满足老年人护理服务需求。2019年民政部《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》提出，开展养老服务人才培训提升行动，确保到2022年底前培养培训1万名养老院院长、200万名养老护理员、10万名专兼职老年社会工作者，切实提升养老服务持续发展能力。

  关于医养服务人才队伍，医养服务是将医疗卫生与养老服务相衔接，将医疗卫生延伸至家庭、社区和养老机构，推进医疗卫生与养老服务融合发展。2014年9月发改委、民政部、财政部等10部委联合印发《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》提出，推进和规范医师多点执业。2015年2月民政部 发改委 教育部等10部委联合印发《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，允许符合条件的医师到民办养老机构医疗机构开展多点执业。2019年10月，国家卫健委、国家发改委、民政部等12部委联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，要求加强老年医学、康复、护理等专业人才培养，扩大相关专业招生规模，设立一批医养结合培训基地，要求各地分级分类对相关人员进行培训。实施医师执业地点区域注册制度，支持医务人员到医养结合机构执业，明确提出医养结合机构中的医务人员享有与其他医疗卫生机构同等的职称评定、专业技术人员继续教育等待遇，医养结合机构没有条件为医务人员提供继续教育培训的，要求各地卫生健康行政部门统筹安排有条件的单位集中组织培训。

  关于康养服务人才队伍，康养服务具有业态深度融合的特点，康养服务从业人员中的老年服务人才包括：面向老年人的健康管理、预防干预、养生保健、健身休闲、日常照护、康复护理、文化娱乐、旅居养老、家政服务等人员，其中独具特色的是服务老年人群体中医药康养服务人才。2014年，国家发改委、民政部等10部委联合印发《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，其中关于人才队伍建设的规定明确：进一步加强对养老健康服务领域人才队伍的发展建设。2020年10月9日，人力资源社会保障部、民政部、财政部、商务部、全国妇联五部委共同印发文件，组织实施“康养职业技能培训计划”。针对当前康养服务从业人员数量不足、职业技能水平不高等实际问题，“康养计划”提出坚持培训先行、人人持证，大规模、高质量开展康养服务人员职业技能培训，健全培养、使用、评价和激励工作体系，加快培养数量充足、素质优良、技能高超、服务优质的康养服务技能人才。“康养计划”目标任务是在2020年至2022年，培养培训各类康养服务人员500万人次以上，其中养老护理员200万人次以上；充分利用现有各类职业技能培训和公共实训基地，在全国建成10个以上国家级（康养）高技能人才培训基地；加强职业标准、培训师资和教材建设，不断提升康养培训基础能力。

三、政策创新更具科学性和可操作性

  在近20年的养老服务人才队伍建设过程中，相关部门在扩大规模、提升质量、优化结构、搞活机制、完善制度方面进行了一系列探索和创新。2014年1月26日，民政部印发《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》，该意见在第四部分“保障措施”中提出“分层次培养行业组织、养老机构、养老服务组织、骨干企业中的技术人员，使其成为标准化工作的重要力量。要重点培养基层标准化管理人员，积极组织一批结构合理、德才兼备的养老服务标准化专家和研究团队，为养老服务业标准化工作提供人才保障。”与之前的行政法规和部门规章相比，首次提出分层次培养的人才队伍建设思路。

  为了便于养老服务人才政策的执行和落实，国家政策充分考虑措施落地的现实条件和经费支持。例如：2019年民政部《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》明确，指导各地将养老护理员培训作为《职业技能提升行动方案(2019—2021年)》重要内容，所需资金按规定从失业保险基金支持职业技能提升行动资金中列支。2019年国务院《关于推进养老服务发展的意见》规定：将养老服务纳入政府购买服务指导性目录，重点购买人员培养等服务；按规定落实养老服务从业人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴等政策；按规定落实（养老专业）学生资助政策；吸纳建档立卡贫困人口就业的养老服务机构按规定享受创业就业税收优惠、职业培训补贴等支持政策；对符合小微企业标准的养老服务机构新招用毕业年度高校毕业生，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴；落实就业见习补贴政策，对见习期满留用率达到50%以上的见习单位，适当提高就业见习补贴标准，等等，将各项政策的经费渠道进行了非常详细的规定，避免了操作过程中的难以落地或不适应。

表1-国家级养老服务人才支持相关政策

（作者：吴江，中国人事科学研究院原院长、研究员，中国老年学与老年医学学会养老人才发展专委会主任）